Viernes, 26 Octubre 2012 21:07

El gobierno abierto en América Latina

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Autor: Álvaro V. Ramírez-Alujas

La filosofía del gobierno abierto se ha venido posicionando como el nuevo modelo para reinventar la gestión pública y ampliar las capacidades de acción de la ciudadanía frente a los desafíos que impone el siglo XXI. En la actualidad, cuando hablamos de dicho concepto hacemos referencia a ciertos principios que se manifiestan concretamente en: a) mejorar los niveles de transparencia y acceso a la información mediante la apertura de datos públicos (para ejercer control social sobre los gobiernos y demandar rendición de cuentas) y la reutilización de la información del sector público (para promover la innovación y el desarrollo económico); b) facilitar la participación de la ciudadanía en el diseño e implementación de las políticas públicas (e incidir en la toma de decisiones); y c) favorecer la generación de espacios de colaboración e innovación entre los diversos actores, particularmente entre las administraciones públicas, la sociedad civil y el sector privado, para codiseñar y/o coproducir valor público, social y cívico. 

Desde que la administración Obama reposicionara el concepto con el Memorándum sobre Transparencia y Gobierno Abierto del 21 de enero de 2009 (1), se han multiplicado las iniciativas en todo el mundo mediante estrategias que, al menos, han considerado dos ejes prioritarios: 

La apertura de datos públicos (open data) que supone publicar información del sector público en formatos estándar, abiertos e interoperables, facilitando su acceso y permitiendo su reutilización. Ello promueve, por un lado, la innovación usando (o reutilizando) los datos públicos como catalizador de nuevas aplicaciones y servicios y, por tanto, transforma a los gobiernos de proveedores de servicios a gestores de plataformas (creando un ecosistema de proveedores, desarrolladores y hackers cívicos que resuelven muchos de los problemas del gobierno desde fuera de él). Por otro lado, la publicación proactiva de datos e información pública relevante permite incrementar la transparencia, la rendición de cuentas y el control social permanente; y

La apertura de procesos (open process) y el uso de redes sociales y plataformas digitales para la participación ciudadana (también llamado Gobierno 2.0), que persigue facilitar la comunicación e interacción, aprovechar el conocimiento y la experiencia de los ciudadanos para ayudar en el diseño y ejecución de políticas y provisión de servicios públicos, y la colaboración (en red) dentro y entre las administraciones públicas y más allá.

Ello ha venido acompañado de un movimiento sin precedentes que promueve el mejoramiento de los marcos institucionales sobre transparencia y acceso a la información pública sustentado por una nueva cultura digital que se manifiesta en el uso intensivo de las herramientas y plataformas tecnológicas que, poco a poco, van cambiando la arquitectura tradicional de los Estados y sus burocracias públicas, pasando de un modelo “analógico”, hermético y autorreferente, a un modelo “digital”, abierto, distribuido e incluyente. 

La Alianza por el Gobierno Abierto (AGA) y la hoja de ruta en América Latina 

La Alianza por el Gobierno Abierto (AGA) (2), del que México es signatario, es una reciente iniciativa multilateral cuyos esfuerzos se orientan a propiciar compromisos concretos, desde los gobiernos, para promover los cuatro principios que la constituyen: a) transparencia, b) aumentar la participación ciudadana en los asuntos públicos, c) rendición de cuentas y combate de la corrupción, y d) aprovechar las nuevas tecnologías para robustecer la gobernanza. 

Estos esfuerzos se materializan a través de la formulación y puesta en marcha de planes de acción nacionales que deben considerar compromisos en cinco ejes estratégicos: 1) mejoramiento de servicios públicos; 2) incremento de la integridad pública; 3) gestión efectiva y eficiente de recursos públicos; 4) creación de comunidades más seguras; 5) incremento de la responsabilidad y rendición de cuentas corporativa. 

En la actualidad, de los 57 países que conforman la AGA, 14 son latinoamericanos y de ellos 11 cuentan con planes de acción en ejecución. Los otros tres se encuentran en fase de formulación, consulta y formalización. (3) 

Al analizar de manera comparada los 11 planes de acción en implementación, nos encontramos con un total de 243 iniciativas. De ellas, 113 hablan de relación con compromisos sobre integridad pública (un 46%), que incluyen: perfeccionamiento de unidades, normativas y procesos de acceso a la información pública; fortalecimiento de instrumentos sobre transparencia (patrimonio e intereses; presupuestaria; sectores relevantes y/o socialmente sensibles); políticas anticorrupción y pactos de integridad, entre otros. 

Por otro lado, 66 iniciativas dicen relación con el mejoramiento de los servicios públicos (27%), y un importante número de ellas lo hace bajo el enfoque de gobierno electrónico en sus múltiples dimensiones (se destacan: portales y redes de servicios en línea; marcos y plataformas de interoperabilidad; ventanillas únicas digitales; proyectos de simplificación de procesos y trámites; etcétera). Ambos desafíos se muestran como opciones preferentes en la hoja de ruta sobre gobierno abierto en la región. Cabe destacar la significativa presencia de iniciativas ligadas a la generación de infraestructuras de datos públicos abiertos (portales y funcionalidades ligadas al open data) que se expresan en propuestas ligadas al perfeccionamiento de marcos normativos sobre uso y reutilización de la información pública y plataformas tecnológicas para proveer e impulsar ecosistemas open data. 

Finalmente, existe un cierto equilibrio entre iniciativas vinculadas a gestionar de manera más efectiva los recursos públicos (34 en total, 14%) y aquellas que incrementan la rendición de cuentas y la responsabilidad corporativa (29 en total, 12%). En el primer caso, la mayoría de las acciones se sustentan en perfeccionar los mecanismos de transparencia fiscal y contratación pública, evaluación de resultados, iniciativas de control fiscal y supervisión (ciudadana) del gasto público, haciendo más accesible y comprensible la información sobre ejecución presupuestaria y, en algunos casos, incluyendo componentes tecnológicos que fomenten el uso eficiente de los recursos y generen ahorros (registros electrónicos y uso de software público, respectivamente). En el segundo caso y de manera mucho más incipiente, se presentan diversas iniciativas donde se entrecruzan los temas de rendición de cuentas, el foco en materia de responsabilidad corporativa y el ámbito de la participación. Se plantea institucionalizar más concretamente los ejercicios de rendición de cuentas (desde la esfera pública) sobre la base de una nueva cultura de transparencia que, se asume, podría irradiar comportamientos similares en la esfera privada. No obstante, en algunos planes de acción se presentan interesantes acciones como el diseño, implementación y promoción de mecanismos de autorregulación e integridad corporativa así como el fomento de prácticas de acceso a información bajo criterios similares a lo exigido al sector público (México) o registros sobre prácticas de empresas que inviertan en ética, integridad y prevención de la corrupción (Brasil). En complemento a este ámbito, se presentan otro tipo de iniciativas más vinculadas a la generación de espacios de intermediación y participación ciudadana en los asuntos públicos y otros temas afines (Chile, El Salvador y Perú). 

Vale la pena destacar que la síntesis para Latinoamérica contrasta con los resultados de un reciente estudio publicado por Global Integrity donde se exploran los principales compromisos asumidos en los planes de acción de 45 de los 57 países que actualmente componen la AGA (4) (un total de 790 iniciativas). Desglosando los hallazgos encontramos que: 

El ámbito relacionado a iniciativas de gobierno electrónico y apertura de datos públicos son por lejos las más populares (con 199 y 190 iniciativas, respectivamente), ocupando el primer y segundo puesto en preferencias. Ello representa casi un tercio de todas las actividades de gobierno abierto comprometidas (lo que advierte sobre el énfasis “tecnológico” que se le atribuye a estos esfuerzos a nivel mundial).

La participación ciudadana es la tercera categoría relevante en número de iniciativas (131). Pese a la crítica desde organizaciones de la sociedad civil en la región sobre los incipientes espacios de consulta y debate en la elaboración de muchos de los planes presentados, la relativa popularidad de este tipo de compromisos es una oportunidad para generar y promover reales espacios para una mayor participación e involucramiento de la sociedad en los asuntos públicos.

En lo relativo al perfeccionamiento e institucionalización de normativas ligadas al acceso a la información pública, se destacan 93 iniciativas. (5)

Los temas vinculados al sector privado están visiblemente subrepresentados en los planes de acción nacionales en todo el mundo: sólo 44 iniciativas cubren temas tales como las asociaciones público-privadas, los marcos regulatorios, la transparencia del sector privado y la responsabilidad social corporativa. Ello es definitivamente una brecha que se requiere suplir, sobre todo en áreas clave como la industria extractiva o los servicios financieros, además de aprovechar las capacidades disponibles en el sector privado para contribuir a este esfuerzo global por la transparencia y la rendición de cuentas más allá de los gobiernos.

Finalmente, se advierte sobre la necesidad de legislar y no solo innovar: La mayoría de los compromisos asumidos se orientan hacia el Poder Ejecutivo, excluyendo las ramas legislativa y judicial, situación que debiera considerarse en el futuro inmediato. Ello contrasta con el hecho de que muchas iniciativas plasmadas en los planes de acción requerirán de cambios más estructurales o la aprobación de nuevos marcos institucionales donde el juego político y el reto supondrá un cambio cultural relevante para hacer de la promesa del gobierno abierto una realidad viable, efectiva y sustentable.

Los desafíos de futuro: Hacia un modelo de gobernanza abierta 

La gran tarea que enfrentan las emergentes políticas de gobierno abierto en el mundo suponen la generación de un ecosistema de gestión basado en la apertura, inclusión y participación, sustentado en relaciones de confianza entre los actores (públicos, privados, sociales) que potencie acciones más allá de las fronteras de lo estatal. Por ello, se debe apuntar a que dichas políticas sean parte de un esfuerzo por reformar los estados superando la lógica de los gobiernos de turno, y que sean visualizadas como un entramado complejo de cambios que operan de manera transversal en el andamiaje institucional y en la arquitectura organizativa del sector público, entendiendo que son el caldo de cultivo de un nuevo tejido de prácticas, valores y cultura que favorece la configuración de una plataforma sobre la cual construir un modelo emergente de gobernanza abierta y colaborativa: para, con y a través de los ciudadanos. 

Finalmente, este paradigma constituye una suerte de nuevo “software” de código abierto que deberá pasar la prueba de compatibilidad respecto del “hardware” institucional con el que actualmente operan los gobiernos y sus aparatos administrativos. Este es un desafío de proporciones y de ello dependerá si en el futuro inmediato podremos hablar de un verdadero y radical cambio desde un nivel básico, donde el gobierno sólo “provee”, “presta” y “comparte” (datos, información, servicios, conocimiento, poder) hacia un nivel más complejo donde los ciudadanos y el gobierno “co-diseñan”, “cocrean”, “coproducen” e “innovan”, bajo un conjunto de nuevas prácticas inspiradas en la apertura, la transparencia, la participación y la colaboración en vías de alcanzar el anhelado bien común e impactar en el fortalecimiento de nuestras democracias. 

Álvaro V. Ramírez-Alujas. Fundador y miembro principal del Grupo de Investigación en Gobierno, Administración y Políticas Públicas (GIGAPP) http://www.gigapp.org del Instituto Universitario Ortega y Gasset en Madrid. Actualmente lidera la campaña internacional “Open Government Standards” desde Access Info Europe: http://www.opengovstandards.org/. Su correo electrónico es Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo. y su cuenta en twitter: http://twitter.com/redmatriz. 

NOTAS 

Obama, Barack (2009): “Memorandum on Transparency and Open Government”, OGD. Disponible en: http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/assets/memoranda_2010/m10-06.pdf.

Para mayor detalle se sugiere visitar la web de la AGA: http://www.opengovpartnership.org/.

Entre los países que cuentan con planes de acción en actual ejecución se encuentran: Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay. Los países que están en fase de formulación son: Costa Rica, Panamá, y Trinidad y Tobago.

Cabe destacar que dentro del análisis de este estudio se incluyen los países latinoamericanos reseñados. Por otro lado y a propósito de la síntesis presentada se plantea que: “sobre dicho ejercicio se advierte que el apetito por soluciones tecnológicas ordenadas para los problemas complejos no debe eclipsar la necesidad de una reforma políticamente difícil, pero fundamental […] todas las soluciones tecnológicas funcionan en los límites impuestos por los contextos institucionales, legales, políticos y socio-culturales en el que están inmersas”. Para mayor información: http://www.globalintegrity.org/blog/whats-in-OGP-action-plans.

En otro estudio reciente sobre los planes de acción de la AGA, se destaca que sólo el 30% de los países participantes se han comprometido a mejorar sustancialmente sus marcos legales para garantizar el derecho a la información, un pilar fundamental de la apertura de los gobiernos (Centre for Law & Democracy, 2012): sólo 13 de los 44 planes de acción analizados incluyen compromisos serios para promover reformas o leyes en materia de derecho de acceso a la información pública. Los restantes 31 o bien no mencionan el derecho a la información de manera explícita o proponen mejoras de poca importancia y/o medidas de relativo bajo impacto. Se puede descargar el estudio en: http://www.law-democracy.org/wp-content/uploads/2012/07/OGP-and-RTI-Jun12.pdf.

Origen: http://www.politicadigital.com.mx/?P=leernoticia&Article=21624&c=9

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